Введение
Как отмечает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, экономическая ситуация в стране, несмотря на некоторое
снижение темпов инфляции, продолжает оставаться крайне сложной. Неблагоприятными являются характеристики всех основных индикаторов
общехозяйственной конъюнктуры: продолжается падение промышленного производства, сокращается масса прибыли, растет число убыточных
предприятий, сверхвысокий уровень ставки банковского процента блокирует инвестиционную активность производителей. Одним из наиболее
тревожных проявлений деградации производственной сферы российской экономики является положение аграрного сектора. В экономике страны
продолжает нарастать кризис неплатежей это прежде всего результат пассивного отношения государства к экономике предприятий, в том числе
отказа от политики государственного протекционизма российских товаропроизводителей.
Критическое состояние материального производства, в котором была занята подавляющая часть населения России, вызвало глубокие
социальные деформации в обществе, из которых наиболее существенной является нарушение нормальных пропорций формирования денежных
доходов населения, происходящее на фоне все более обостряющейся проблемы невыплаты заработной платы. Финансирование образования,
науки, культуры и здравоохранения из федерального бюджета не обеспечивает даже минимальных потребностей этих социально значимых областей,
в которых из-за этого также сложилась сложная ситуация.
Мало кто сейчас станет отрицать, что эти и многие другие проблемы прежде всего связаны с неудовлетворительным функционированием
бюджетно-финансового механизма Российской Федерации. Так, в бюджете до сих пор нет определенной линии инвестиционной политики, не
выделены приоритетные отрасли для развития (либо выделены, но их не придерживаются), без чего невозможно становление экономики страны.
Красивые слова по поддержке социального сектора в большинстве случаев так и остаются только на бумаге.
Однако рассматривая бюджет, мы видим, что основная проблема здесь не только в нерациональном построении структуры распределения
отдельных статей, но прежде всего в простой нехватке денежных средств в результате недоисполнения доходной части бюджета. Таким образом,
ключом к успешному проведению реформы в России, по существу, является успешное построение, организация и исполнение доходной части
бюджета РФ. Действительно, именно из-за не в полной мере выполненной доходной части правительство вынуждено сокращать расходы бюджета, в
том числе и на культуру, медицинское страхование. Это же и является причиной задержек выплаты пенсий, пособий, денежного довольствия и
заработной платы в бюджетных организациях.
Поэтому в работе и будут рассмотрены вопросы, связанные с доходной частью бюджета: проблема эффективного построения структуры
доходов федерального бюджета, анализ его исполнения по доходам за предыдущие годы и причины плохой собираемости налогов, предложения по
реформированию бюджетно-налоговой системы и проблема подготовки бюджета на 1997 год. По моему мнению, если удастся решить хотя бы часть
вопросов по доходной части, то многие проблемы, тормозящие сегодня социально-экономическое развитие страны просто перестанут
существовать.
I. Структура доходов Федерального бюджета Российской Федерации и межбюджетный федерализм
Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном и местном уровнях с
государственными, акционерными и иными предприятиями и организациями, а также населением по поводу формирования и использования
централизованного фонда денежных ресурсов. Бюджет является формой образования и расходования денежных средств для обеспечения функций
органов государственной власти. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики
государства. Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными звеньями,
организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством.
Федеральные, региональные и местные органы государственной власти и управления посредством бюджетных отношений получают в свое
распоряжение определенную часть перераспределяемого национального дохода, которая направляется на строго определенные цели в
зависимости от разграничения функций между уровнями управления. Бюджетная система РФ состоит из трех звеньев:
· Федеральный бюджет РФ;
· бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, называемые бюджетами субъектов федерации,
или региональными бюджетами. К ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты краевые, областные,
автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;
· местные бюджеты.
Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его
экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя
нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов. Это перераспределение
все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из их спроса и предложения. Поэтому роль государственного финансового
регулирования рыночных отношений должна усиливаться через системы: налоговую, финансовых санкций и льгот. Особенно важно обеспечивать
надлежащее выполнение (своевременное и в полном объеме) финансовых обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами.
Сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе РФ, 56 краевых и
областных бюджетов, включая одну автономную область, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных
округов и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты. Единство бюджетной
системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных
классификаций и форм бюджетной документации, взаимодействие бюджетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса.
Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней позволяет органам государственной власти и управления иметь финансовую
базу для реализации своих полномочий.
Федеральный бюджет РФ является основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным Собранием (принимается
Государственной Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус федерального закона. Через Федеральный бюджет мобилизуются
финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования
экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. Составление и исполнение бюджета базируется на
бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций
государства. Так, в бюджетной классификации выделяются следующие основные виды налоговых доходов (см. приложение 1):
· налоги на прибыль, доход, прирост капитала;
· налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;
· налоги на совокупный доход;
· налоги на имущество;
· платежи за пользование природными ресурсами;
· налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.
Из неналоговых же доходов основными являются следующие виды (см. приложение 2):
· доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;
· доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
· доходы от реализации государственных запасов;
· доходы от продажи земли и нематериальных активов;
· поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;
· административные платежи и сборы;
· штрафные санкции, возмещение ущерба;
· доходы от внешнеэкономической деятельности.
В этой связи главной проблемой, вытекающей из структуры формирования доходов бюджета РФ остается распределение налоговых доходов и
неналоговых отчислений между местными и федеральным бюджетом, т. е. вопрос бюджетного федерализма. Под бюджетным федерализмом
понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений между органами власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного
процесса, основанная на следующих принципах:
· самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов;
право самостоятельно определять направления их использования и расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и
неиспользованных или дополнительно полученных средств в бюджеты более высоких уровней; право на компенсацию расходов, возникающих в
результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет
собственных доходов и т. п.);
· законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными
органами власти и управления;
· соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и
горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
· нормативно-расчетные методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
· наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликта между различными уровнями власти и управления, достижения
взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Как и любая система межбюджетных взаимоотношений, бюджетный федерализм должен удовлетворять требованиям социально-
экономической эффективности, территориальной справедливости и политической стабильности. Сущность бюджетного федерализма как концепции
бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон
федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного
перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.
Конкретные формы реализации концепции бюджетного федерализма зависят от сочетания двух взаимодополняющих тенденций к конкуренции
между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с одной стороны, и к выравниванию условий этой конкуренции и
обеспечению на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов с другой.
Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в
сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству
механизмы. Как показывает мировой опыт, в кризисные периоды часто возникает соблазн централизовать экономическую и политическую власти.
Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении
жесткой политики финансовой стабилизации. Однако в современных условиях России усиление централизации бюджетно-налоговой системы
затруднено.
Рассмотрим развитие бюджетно-налогового федерализма в РФ. Начало в экономических и политических реформ конце 1991 г. послужило
толчком трансформации отношений между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Принятые бывшим Верховным
Советом РСФСР законы “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” и “Об основах налоговой системы в РСФСР” при
всех их недостатках внесли в правовое пространство России основополагающие принципы бюджетного федерализма.
Однако в условиях острого политического и экономического кризиса начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных
взаимоотношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической
конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между федеральными и региональными политическими властями и элитами.
Как показывает опыт постсоциалистических стран, децентрализация бюджетной системы является общей тенденцией начального этапа
переходного периода. В России слабая управляемость этим процессом, отсутствие целостной концепции бюджетных реформ, уступки федерального
центра давлению со стороны региональных властей привели к усилению дисбаланса между уровнями бюджетной системы. Лидеры “парада
суверенитетов” (Татарстан, Башкортостан, Карелия, Якутия и др.), постоянно нарушавшие в той или иной степени федеральное бюджетное
законодательство, явочным порядком установили особые бюджетные отношения с Федерацией. Большинство же субъектов федерации были
вынуждены полагаться на закулисные переговоры и сделки по обеспечению благоприятных для себя нормативов отчислений от общефедеральных
налогов и покрывающих дефицит их бюджетов централизованных дотаций, бюджетных ссуд, льготных кредитов, инвестиций и т. п. При этом края и
области, как правило, имели значительно меньше возможностей для давления на федеральные власти по сравнению с республиками, хотя и
уступающими им по финансово-экономическому потенциалу, но имеющими более высокий политический статус.
Такое положение было неустойчивым и побуждало отдельные регионы время от времени предпринимать попытки улучшить свое положение в
бюджетной иерархии путем “самореспубликанизации”, предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о приостановке
налоговых отчислений в федеральный бюджет (кризис августа – сентября 1993 г.) и т. п. Высокая степень политизации и непредсказуемость
межбюджетных отношений крайне негативно сказывались на состоянии бюджетной системы н ограничивали возможности федерального
правительства в проведении реформ, достижении финансовой стабилизации и сборе налогов.
Период стихийной децентрализации бюджетной системы России завершился к концу 1993 г. Относительная стабилизация политической ситуации
и укрепление позиций федерального центра позволили в 1994 г. провести давно назревшую реформу межбюджетных отношений. Региональные
органы власти и управления получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты; были
сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы; внедрены
нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул; создан
фонд финансовой поддержки субъектов федерации. Тем самым было положено начало формированию российской модели бюджетного
федерализма.
Результаты проведенной реформы оказались неоднозначными. Самый тревожный итог 1994 г. состоит в том, что не удалось добиться
реального выравнивания положения субъектов федерации в бюджетной системе. Для четырех республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан,
Якутия) был, по существу, легализован особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Подписание договоров о разграничении
полномочий (а в их составе бюджетных соглашений) с Татарстаном и Башкортостаном дало определенный фискальный эффект: во втором полугодии
1994 г. с территории этих республик началось поступление налогов в федеральный бюджет. Однако долгосрочные последствия политической
“амнистии” субъектов федерации, откровенно нарушавших в течение последних двух – трех лет федеральное налогово-бюджетное
законодательство, могут оказаться крайне негативными.
Менее 5 % общей суммы налогов поступило в федеральный бюджет с территории Карелии, получившей налоговый “кредит” от федеральных
властей. Единственным субъектом федерации (не считая Чечни), с территории которого в 1994 г. в федеральный бюджет не поступило ни рубля
налогов, оставалась Республика Саха (Якутия). По минимальным оценкам, только прямые налоговые потери Федерации по этим четырем
привилегированным республикам составили не менее 2 трлн. руб., или 2,3 % доходов федерального бюджета.
Кроме того, происходило распространение особых бюджетных режимов по территории страны: отдельной строкой федерального бюджета
выделено финансирование программы развития Республики Коми, создана зона экономического благоприятствования на территории Ингушетии,
начат бюджетный эксперимент в Тульской области. Федеральные власти не имели надежной базы для оценки реальных потребностей регионов в
финансовых ресурсах, что вело к завышению органами власти и управления субъектов федерации потребности в федеральной помощи, сокрытию
собственных доходов в разного рода внебюджетных фондах и коммерческих структурах.
Неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней, отсутствие стабильной
нормативно-законодательной базы, неопределенность в динамике пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной
системы — все это продолжает сдерживать процесс становления российской модели бюджетного федерализма, который до сих пор происходит в
экспериментальном режиме и в правовых рамках ежегодного Закона о федеральном бюджете, а не целостного налогово-бюджетного
законодательства.
Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма
межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики первого этапа переходного периода финансовой стабилизации. В
1997 – 1998 гг. совершенствование механизма межбюджетных отношений необходимо осуществлять с учетом следующих основных действий:
1. Закрепление в федеральном законодательстве механизма межбюджетных отношений, принципов и методов разделения доходов и расходов,
разграничения бюджетных полномочий и ответственности между органами власти и управления различных уровней.
2. Разработка и использование в бюджетном процессе среднесрочной программы корректировки разделения доходов и расходов между
уровнями бюджетной системы с учетом сокращения экономически и социально неэффективных бюджетных дотаций, проводимых
институциональных реформ и динамики межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности.
3. Отказ от разделения централизованной помощи на прямые и косвенные трансферты, составляющего возможности для неформализованного
согласования нормативов отчислений от общефедеральных налогов в территориальные бюджеты.
4. Укрепление собственной налоговой базы регионов (в том числе за счет повышения значения налогов на собственность) при обеспечении
соответствия регионального и местного налогообложения общим принципам налоговой системы и внедрении единой методики оценки
налогового вклада регионов, стимулирующей проведение рациональной налоговой политики на местах.
Часть из этих мер должна быть реализована в рамках бюджетного процесса 1997 г. Однако в среднесрочной перспективе одним из условий
достижения финансовой стабилизации является ускоренное формирование нормативно-законодательной базы бюджетного федерализма,
включающей принятие Налогового кодекса, новой редакции Закона “Об основах бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской
Федерации”, Закона “Об основах бюджетных взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов федерации и органами местного самоуправления в Российской Федерации”.
Именно в этих законодательных актах должны быть реализованы как классические принципы бюджетного федерализма, так и механизмы по их
адаптации к условиям развития экономики России, так как четкое разграничение предметов ведения федеральной и местной власти позволит
осуществлять своевременное и точное прогнозирование доходной части бюджета. Действительно, современная система бюджетно-налоговых
поступлений настолько специфична и часто изменяется по отношению к различным субъектам, что затруднительно верно планировать ожидаемые
показатели доходной части в целом с учетом колебаний темпов инфляции, что зачастую ведет к неисполнению бюджета по доходам, а
следовательно, и сокращению расходной части.
Как заметил А. Лившиц, “50 % налогоплательщиков абсолютно мертвые, не платят ни одного рубля”.
II. Анализ исполнения федерального и консолидированного бюджетов
Экономические реформы 1992 г. заложили фундамент налоговой системы, отвечающей требованиям рыночной экономики. В результате этих
преобразований налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налоги на имущество, составляющие основу
налоговых систем большинства развитых стран, обеспечили в 1992 г. 80 % доходов консолидированного бюджета. В доходах федерального
бюджета удельный вес НДС, акцизов и налога на прибыль составил 75 %.
Наиболее важным достижением реформы 1992 г., несомненно, стала замена налога с оборота на НДС и акцизы. В рыночной экономике НДС
один из наиболее устойчивых и эффективных налогов. Система его сбора сравнительно проста и защищена от инфляции, а уклонение затруднено в
силу непрерывности процесса платежей и взимания его на всех стадиях движения продукции и услуг. Этот налог равномерно распределяется по
всем секторам экономики и поэтому не вызывает диспропорций и искажений в сравнительных ценах, которые возникают при использовании многих
других налогов. В 1992 г. Поступления НДС составили более трети доходов консолидированного и 50 % доходов федерального бюджета.
Несомненным шагом вперед явилось введение акцизов, которые заменили дифференцированные ставки прежнего налога с оборота, а также более
широкое распространение практики декларирования доходов при взимании подоходного налога.
Радикально изменив состав и структуру налоговых платежей, реформа 1992 г. не смогла, однако, коренным образом повлиять на практику
взимания налогов, унаследованную от командной экономики. В условиях быстрого роста доли частного сектора сохранение прежней налоговой
практики неизбежно влекло за собой падение собираемости по налогам “рыночного” типа и уменьшение их доли в бюджетных доходах.
Половинчатость реформ породила кризис бюджетных поступлений, который особенно остро проявился в 1993 г. Бюджетная статистика
свидетельствует, что именно на 1993 г. пришелся один из наибольших спадов доходов бюджета. В 1993 г. Поступления в федеральный бюджет в
процентах к ВВП резко, почти в полтора раза, сократились по сравнению с предыдущим годом (с 16,4 до 11 % ВВП). В 1994 г. доходы федерального
бюджета возросли до 11,9 % ВВП.
В то же время неверной является интерпретация этого кризиса как простого снижения поступлений в федеральный бюджет вследствие
падения эффективности системы сбора налогов и иных платежей. Причиной резкого снижения поступлений в федеральный бюджет в 1993 г. Явилось
не только падение собираемости налогов, но и перераспределение бюджетных доходов в пользу бюджетов территорий. Собственные, без
трансфертов, доходы территориальных бюджетов (субъектов федерации и местных) возросли с 13 % ВВП в 1992 г. до 15 % ВВП в 1993 г.
Таким образом, общий объем доходов консолидированного бюджета (включающего федеральный и территориальные бюджеты) сократился не
столь значительно с 30,9 % ВВП в 1992 г. до 29,1 % ВВП в 1993 г. Более того, в 1993 г. увеличились поступления в государственные внебюджетные
фонды с 9,2 до 10,3 % ВВП. Поэтому доходы сводного бюджета (учитывающего внебюджетные фонды) сократились еще менее заметно с 40,2 до
39,5 % ВВП. Именно этот последний показатель, а отнюдь не падение на 5 % ВВП доходов федерального бюджета, и следует, по-видимому, считать
главным проявлением кризиса собираемости государственных доходов в 1993 г.
Однако, кризис в этой сфере еще далек от завершения. Но если в 1993 г. он выражался в снижении удельного веса доходов федерального
бюджета в ВВП, то в 1994 – 1995 гг. этот кризис перешел в структурную фазу, выразившуюся в углублении дезадаптации налоговой системы к
условиям рыночного развития. В 1994 г. (см. приложение 4) одновременно с повышением удельного веса бюджетных доходов в ВВП произошли
неблагоприятные сдвиги в структуре бюджетных поступлений. По сравнению с двумя предшествующими годами в бюджетных доходах произошло
резкое снижение удельного веса пяти важнейших рыночных налогов, которые обеспечили основную часть бюджетных поступлений в 1992 г.
В доходах консолидированного бюджета суммарный удельный вес налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на прибыль, подоходного
налога и налога на имущество за три года упал с 80 до 65 %. В доходах федерального бюджета доля НДС, акцизов и налога на прибыль снизилась с
75 до 57 %. В процентах к ВВП их удельный вес тоже неуклонно снижался и составил в консолидированном бюджете 18,4 % против 23,6 % в 1992 г.
Особенно драматичным является значительное снижение поступлений НДС. В доходах консолидированного бюджета поступления НДС в процентах к
ВВП упали в 2 раза — с 11 % ВВП в 1992 г. до 6,9 % в 1993 г. и до 5,9 % в 1994 г. При этом доля НДС в доходах федерального бюджета упала с 50
до 28 %. Падение поступлений НДС в 1993 г. во многом объясняется снижением ставок налогообложения с 26 до 20 %. Однако в 1994 г. главным
фактором стало падение собираемости НДС.
По налогу на прибыль тенденция к снижению поступлений особенно отчетливо проявилась в доходах федерального бюджета. Удельный вес
налога на прибыль в процентах к ВВП в федеральном бюджете на 1995 г. оказался в 2 раза меньше, чем в 1992 г. (1,6 % против 3,6 % ВВП).
Снижение поступлений налога на прибыль можно рассматривать как вполне типичное явление, которое наблюдалось во всех странах Восточной
Европы в процессе перехода к рынку. В российских условиях этот процесс тем более неизбежен, что налог на прибыль здесь включает и типично
конфискационные составляющие. Среди них уже упраздненный налог на прирост курсовой стоимости средств на валютных счетах, налог на
сверхнормативный фонд заработной платы и налоги на доходы от капитала, которые в условиях высокой инфляции превращаются в налоги на
капитал, а не на доходы от него. Постепенное упразднение этих составляющих повлечет за собой дальнейшее снижение поступлений налога на
прибыль. Финансовая стабилизация может стать дополнительным фактором уменьшения платежей по этому налогу, поскольку высокая инфляция
ведет к искусственному завышению размеров прибыли и соответственно размеров налоговых платежей.
В отличие от налога на прибыль, тенденция к снижению поступлений НДС не может быть признана нормальной и должна быть преодолена в
интересах устойчивости налоговой системы.
Таким образом, в налоговой системе с 1992 по 1995 года произошли следующие изменения. Основные виды налогов (НДС, акцизы, налог на
прибыль, подоходный налог, налог на имущество (см. приложение 3)) вполне отвечают требованиям рыночной экономики. Однако система их сбора,
унаследованная от плановой экономики, оказалась плохо приспособленной к условиям быстрого роста негосударственного сектора. По мере
разгосударствления экономики уровень собираемости этих налогов снижался, что послужило причиной критического падения бюджетных доходов в
1993 г.
Естественной реакцией на этот кризис должны быть реформы, направленные на приспособление системы сбора основных налогов к условиям
преобладания частного сектора. Но возможность проведения таких реформ не была реализована. Напротив, правительство стало проводить
политику дальнейшего сужения налоговой базы по пяти основным налогам за счет разнообразных индивидуальных, отраслевых и региональных
льгот. Для компенсации же недобора поступлений по основным налогам был принят ряд мер, еще более отдаливших систему налогообложения
Российской Федерации от налоговых систем западных стран. Курс был взят не на адаптацию налоговой системы к условиям рыночного хозяйства, а
на применение таких форм налогообложения, которые в той или иной мере работали в существующей, даже нереформированной, системе.
В 1994 г. поступления в федеральный бюджет от НДС, акцизов, налога на прибыль и подоходного налога снизились на 1,1 % ВВП по сравнению
с 1993 г. Однако общие доходы федерального бюджета в процентах к ВВП возросли на 0,9 % ВВП. Недостающие 2 % ВВП были покрыты за счет
специального налога (0,7 % ВВП), доходов от приватизации (0,2 % ВВП) и доходов от централизованного экспорта. Получение этих доходов не
требовало коренной перестройки налоговых органов. Но с точки зрения становления современной бюджетной системы использование этих доходов
явилось шагом назад. Так, спецналог использовался для изъятия ресурсов у конечных потребителей в целях субсидирования наименее
эффективных и наименее открытых реформам отраслей сельского хозяйства и угольной промышленности. Доходы от централизованного экспорта
воссоздавали элементы государственной монополии внешней торговли.
Из-за отсутствия необходимых реформ в системе сбора налогов эта ситуация воспроизводится и даже несколько усугубляется в 1995 г.
Согласно федеральному бюджету на 1995 г. (см. приложение 5) доля НДС, акцизов, налога на прибыль и подоходного налога составила лишь 48 %
доходов федерального бюджета, то есть еще ниже, чем она была в 1994 г.
Особое внимание привлекает резкое снижение поступлений налога на прибыль с 2,7 % ВВП в 1994 г. до 1,6 % в бюджете на 1995 г. Лишь
отчасти это можно объяснить уменьшением поступлений от налога на сверхнормативный фонд заработной платы и отменой налога на прирост
курсовой разницы по валютным счетам.
В бюджете на 1995 г. сохранены, хотя и в меньших объемах, спецналог (0,4 % ВВП), доходы от централизованного экспорта (0,1 % ВВП) и налог
на сверхнормативный фонд заработной платы. Снижение величины этих поступлений отчасти компенсируется увеличением доходов от приватизации
с 0,2 до 0,6 % ВВП. С точки зрения устойчивости бюджетных доходов поступления от приватизации являются далеко не самой привлекательной
формой финансирования государственных расходов. Поступления этого рода крайне неустойчивы, находятся в сильной зависимости от текущей
политической конъюнктуры и по мере завершения программы приватизации постепенно сойдут на нет. Ориентация бюджета на поступление высоких
доходов от приватизации неизбежно приведет к финансовым трудностям в связи с исчерпанием ресурсов государственной собственности,
подлежащей приватизации. По этим причинам, согласно методологии Международного валютного фонда, поступления от приватизации относятся не к
доходам бюджета, а к источникам финансирования бюджетного дефицита.
Дальнейшее снижение удельного веса пяти основных налогов в бюджете на 1995 г. связано также и с тем, что в бюджет были инкорпорированы
поступления ряда внебюджетных фондов на общую сумму 0,8 % ВВП. Хотя эта мера и является оправданной и позволит сократить масштабы
нерационального использования внебюджетных средств, сам по себе принцип взимания и последующего целевого использования взносов в эти
фонды не отвечает требованиям современной бюджетно-налоговой системы. Использование специального налога и внебюджетных фондов
вступает в противоречие с одним из основополагающих ее принципов принципом неассигнования доходов на расходы.
Таким образом, и в 1995 г. Российский бюджет оказался не свободным от структурных проблем, унаследованных от предшествующих лет. В
конце 1995 года накопленные предпосылки кризиса уже выявили узкие места и узлы напряженности в бюджетной системе и ее взаимосвязях с
реальным сектором экономики. К середине 1996 года бюджетный кризис четко проявился в следующем:
· сокращение доходной базы бюджетов всех уровней и прежде всего федерального бюджета;
· резкое и хаотичное сокращение бюджетных расходов с ярко выраженной структурной деформацией этих расходов;
· критическое накопление государственного долга, чрезмерно дорогое его обслуживание, нерациональная структура источников покрытия.
В современном бюджетном процессе, как в зеркале, отразились общие диспропорции и противоречия экономических процессов в стране. По
существу экономика попала в “бюджетную ловушку”, суть которой состоит в острой нехватке бюджетных ресурсов, вызванной резким сокращением
налогового потенциала в связи с падением производства. Одновременно для приостановки падения производства необходима активизация
бюджетного инвестирования, которая в условиях резкого сокращения налоговых доходов бюджета становится просто нереальной. Положение
усугубляется и тем, что фискальные расходы бюджета (оборонные, административно-управленческие) малоэластичны по отношению к падению
производственного и налогового потенциала, а в условиях инфляции и вовсе имеют четко выраженную тенденцию роста. Более того, спад
производства неизбежно требует наращивания и социальных бюджетных расходов.
Таким образом, бюджетная система страны попала в замкнутый круг острой нехватки финансовых ресурсов и такой же острой необходимости
увеличения бюджетных расходов. К основным причинам бюджетного кризиса можно отнести следующие:
· отсутствие комплексного подхода к формированию правовой базы экономических реформ в целом и реформы налогово-кредитной системы
страны, в частности, способной создать необходимые условия перехода к цивилизованным нормам государственного регулирования рыночных
отношений;
· пассивное отношение государства к регулированию микроэкономических процессов, основанного на принципах и формах реализации
прямого государственного контроля за соблюдением установленных законов всеми участниками рыночных отношений;
· неотработанность форм и методов взаимодействия федеральных властей и субъектов федерации в сфере налогово-бюджетных
отношений, ориентированных не только на учет интересов регионов и различных управленческих уровней, но и на стимулирование интересов
производителей и потребителей.
Особенностью бюджетного кризиса в России является и то, что он развивается на фоне ярко выраженного и достаточно затянувшегося
кризиса неплатежей. Кризис неплатежей это в свою очередь результат пассивного отношения государства к экономике предприятий. Из сферы
государственного регулирования совершенно неоправданно практически выпали проблемы мотивации хозяйственной деятельности предприятий, их
собственников и управляющих, что фактически привело к разрегулированию финансов реального сектора экономики, выразившемуся в кризисе
ликвидности и, как следствие, втягиванию в “круг неплатежей” государственных финансовых ресурсов.
Это просчет экономической политики и экономических реформ. Взаимосвязь кризиса неплатежей и бюджетного кризиса очевидна, поскольку
причины, их породившие, обусловлены преимущественно непродуманной налогово-бюджетной политикой. К их числу можно отнести:
· слабую ориентацию налогово-бюджетной политики на стимулирование хозяйственной деятельности, что проявилось в чрезмерном налоговом
бремени и в отсутствии единой целенаправленной системы льгот, стимулирующих деловую активность;
· кругооборот долгов между государством и предприятием вследствие сугубо фискальной налоговой политики, результатом которой является
стремление уклонения от налогов;
· бюджетное финансирование до сих пор настроено, главным образом, на “латание дыр”, а не на структурную перестройку экономики;
· уравнительное распределение бюджетных ресурсов, которое не только порождает иждивенчество (ведь льготы даются более слабому, а не
сильному), но и приводит к неэффективному использованию скудных государственных средств, ибо ничтожна экономическая отдача от этих
вложений; отсутствие нормальной амортизационной политики приводящей к тому, что предприятия, не имея базы для собственного накопления,
вынуждены “проедать” свои оборотные средства, или наращивать долги поставщикам;
· уход производственных инвестиций на финансовый и валютный рынки.
Вследствие серьезных просчетов в принятом курсе экономических реформ в России в условиях спада производства валового внутреннего
продукта в экономике страны накапливались негативные тенденции, проявление которых все более концентрировалось в бюджетных процессах и,
наконец, реализовалось в бюджетном кризисе, при котором бюджетная система страны оказалась не в состоянии мобилизовать финансовые
ресурсы, достаточные для выполнения своих фискальных, социальных и экономических программ.
К середине 1996 года в финансовой сфере произошла определенная дестабилизация ситуации, что сказалось не только на состоянии взаимных
расчетов и платежей, финансовой дисциплине, но и на нарастании бюджетного дефицита. Снижение ежемесячных темпов инфляции, которое
протекало на фоне сокращения объемов ВВП и промышленного производства, замедления скорости обращения денег, ухудшения финансового
состояния предприятий только усугубило ситуацию, поскольку структура налоговой системы России, где основную роль играет НДС, ориентирована в
основном на пополнение бюджета за счет инфляционных доходов. Именно поэтому бюджетный кризис не совпал по времени с началом кризиса
неплатежей, а проявился лишь в условиях сокращения темпов роста инфляции.
Доля налоговых поступлений в ВВП без учета предоставленных налоговых освобождений снизилась в первом полугодии текущего года до 4,5 %
против 10,4 % за соответствующий период прошлого года. Налогооблагаемая база сократилась не только за счет резкого сжатия массы прибыли, но
и за счет уменьшения инфляционного роста цен. Соответственно, налоговая система, ориентированная на обложение объемов оборотов
хозяйственной деятельности, привела по существу к непропорциональному распределению налогового бремени между сферами производства. Если
посмотреть структуру налоговых поступлений в бюджет в отраслевом разрезе, то можно сказать, что притом, что промышленность занимает в
составе валового внутреннего продукта 42 % (при этом до 30 % промышленного оборота происходило по бартеру), ее доля в налогах составляет 53
%, а доля в недоимке 65 %; объем сельскохозяйственного производства составляет 13,7 % в ВВП, а доля в уплаченных налогах 1,1 %. В торговле и
банковской сфере картина совершенно иная эти сферы хозяйствования занимают в составе ВВП все большую долю, и платят все меньшую долю
налогов в бюджет.
Консолидированный бюджет по итогам четырех месяцев текущего года исполнен с дефицитом в 5,6 % к ВВП, из которого 76,5 % — это дефицит
федерального бюджета, в соответствующем периоде прошлого года дефицит составлял 3,1 % к ВВП. Для финансирования бюджетного дефицита
Правительство вынуждено привлечь заемные средства. Однако чрезмерная экспансия фондового рынка, поддерживаемая за счет высокой
доходности ГКО, привела к тому, что объемы погашения ГКО стали превышать доходы федерального бюджета.
В заключение отмечу, что сложившаяся с 1991 по 1996 годы система доходов федерального бюджета не только неэффективна, но и обладает
выраженной тенденцией к дальнейшему снижению поступлений. Это выражается в том, что за все время своего существования она так и не
подверглась серьезной реформе: проводились большей частью косметические изменения с целью решения каких-либо краткосрочных задач.
Например, в 1996 году широко обсуждался проект о введении налога на поддержание ВПК, который по своей сути являлся бы тем же ранее
отмененным спецналогом, но с другим целевым назначением. Если же учесть, что почти все налоговые поступления складываются нашим
правительством в “общий котел” (это противоречит целевому назначению средств), откуда и черпаются по мере необходимости, то различий между
спецналогом и налогом на поддержание ВПК никто бы не ощутил вообще. Поэтому бюджетно-налоговой системе Российской Федерации в настоящий
момент необходима коренная реформа, что и необходимо учитывать при составлении бюджета РФ на 1997 год.
III. Прогнозирование и разработка бюджета на 1997 год
Одной из сложных проблем на сегодняшний день является то, что Международный валютный фонд временно приостановил предоставление
России кредита и наш бюджет потерял под 2 трлн. рублей. Причиной здесь стал неудовлетворительный сбор налогов. Однако этого ожидали давно,
поэтому никакого удивления по этому поводу нет. Так, финансовая политика преследует, по мнению Бориса Федорова, лишь цель, как дожить до
конца квартала. Поскольку главные инструменты финансовой политики налоги, направление расходов бюджета, методы финансирования дефицита,
то однозначно четкой линии здесь нет. Например, если взять налоговую систему, то видно, что налоги в РФ не выполняют практически никаких более
функций, кроме фискальной. При этом комплексной реформы в этой области в ближайшем времени не предвидится, и новый налоговый кодекс, по
мнению многих аналитиков, ее не заменит. Сегодня в налоговой сфере мы имеем целый ряд проблем:
1. Существующая система практически создает два налоговых режима: первый финансового прессинга для производителей и инвесторов
(предприятий, объединений, финансовых учреждений), выступающие как организации юридические лица; второй сравнительно льготный для
физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
2. Второй крупный изъян сложившейся налоговой системы обложение преимущественно доходов от трудовой и предпринимательской
деятельности. а не ренты, имущества и видов деятельности с неблагоприятными социальными и экономическими эффектами (такими, как рост
алкоголизма, загрязнение окружающей среды и т. п.)
3. Третье противоречие необеспеченность региональных и местных бюджетов собственными стабильными и значительными источниками
финансирования при существенном усилении реальных властных полномочий субъектов федерации.
4. Налоговая система не стимулирует повышение платежной дисциплины. Кроме того, использование метода учета производства продукции и
дохода по поступлению выручки на расчетный счет привело к стремлению предприятий не получать средства в оплату поставленной продукции
на расчетный счет, а использовать разнообразные схемы обналичивания и утаивания этих средств. Поэтому в настоящее время в ГД РФ
разбирается вопрос о переходе к методу учета “по отгрузке”, т. е. НДС будет собираться в бюджет уже при отгрузке продукции, а не при
поступлении денег на счет[4].
5. Пятая проблема слабая собираемость налогов и узкая база налогообложения.
6. Налогоплательщик и налоговые органы поставлены в неравное положение. В частности, крайне затруднена защита прав налогоплательщиков
через обычные суды по причине их перегруженности и отсутствия у судей специальных знаний.
Стране в этой связи необходимо не изменение ставок ряда налогов, а серьезная налоговая реформа, реализация которой означала бы
существенную корректировку правительственной налоговой политики. Однако как ни парадоксально, это вовсе не противоречило бы задачам в
области налоговой реформы, сформулированным высшим должностным лицом государства в своих программных документах. Анализ президентских
посланий Федеральному Собранию РФ за 1994, 1995 и 1996 гг., а также Послания Президента России Правительству РФ “О бюджетной политике в
1996 году” выявляет весьма содержательный и обширный перечень задач в области налоговой реформы и налоговой политики. Вот ключевые
позиции этого перечня:
1. Полная регламентация взаимоотношений между государством и налогоплательщиком, исключающая введение налогов иначе, как в
соответствии с законодательными актами.
2. Непротиворечивость и стабильность в течение финансового года налоговой системы, ее простота и доступность для освоения
налогоплательщиками и сотрудниками налоговых органов.
3. Недопущение налогового произвола и расширение прав налогоплательщиков.
4. Сокращение числа налогов и существенное упрощение процедур их взимания.
5. Общее снижение налогового бремени.
6. Высокоэффективность налоговых изменений для экономики в целом.
7. Поддержка производителей, особенно работающих на потребительский рынок.
8. Самофинансирование экспортно-ориентированных отраслей.
9. Существенное усиление налогового стимулирования капиталовложений и инновационной деятельности.
10. Превращение амортизационных отчислений в инвестиционные ресурсы.
11. Перемещение центра тяжести на налогообложение природных ресурсов и недвижимости, повышение роли имущественного и земельного
налогообложения в качестве доходного источника региональных и местных бюджетов, а также усиление значимости ресурсных платежей.
Дифференциация последних.
12. Ужесточение финансовых санкций против загрязнителей окружающей среды, не подрывающее, однако, конкурентоспособность
отечественной продукции на мировом рынке.
13. Обеспечение в полной мере доходной части бюджетов всех уровней.
14. Наделение органов местного самоуправления твердыми источниками доходов.
15. Более справедливое распределение доходов; рост доли налогов, взимаемых с высокообеспеченных граждан; ослабление бремени
налогообложения людей с низкими доходами; ликвидация льгот по уплате подоходного налога, позволяющих высокооплачиваемым гражданам
выводить значительную часть своих доходов из-под налогообложения.
16. Расширение использования механизма инвестиционного налогового кредитования.
17. Радикальное сокращение количества налоговых льгот с упразднением индивидуальных льгот.
18. Полная и окончательная ликвидация не предусмотренных законодательством таможенных льгот, наносящих ущерб интересам
национального производства.
19. Введение в действие механизмов, обеспечивающих невозможность и невыгодность уклонения от налоговых платежей.
20. Своевременное перечисление коммерческими банками платежей в бюджет (во внебюджетные фонды).
Ясно, что нынешний налоговый механизм практически ни одну из этих задач реализовать не способен. Тем более необходимо принятие нового
налогового кодекса, который хотя, по мнению многих, и является лишь объединением разрозненных налогов в сложно калькулируемые составные, но
все-таки даст сбору налогов в России определенную законодательную базу. В этих условиях готовился и вносился на рассмотрение федеральный
бюджет на 1997 год, однако в первом чтении он принят не был.
Рассмотрим причины, из-за которых новый бюджет, обязанный учесть ошибки и просчеты предыдущих лет, был отклонен и отправлен на
доработку. Так, рассмотрев представленный Правительством РФ проект государственного бюджета на 1997 год, Комитет ГД по конверсии и
наукоемким технологиям отмечает, что бюджет 1997 года является инструментом продолжения Правительством экономической политики,
определившейся бюджетами 1994, 1995, 1996 годов и вновь становится “инструментом антипроизводственным, антииндустриальным, не решающим
ни одной социально-экономической проблемы страны”. Подчеркивается, что реализация представленного проекта бюджета на 1997 год есть
“прямая директива Правительства на уничтожение научно-технического потенциала государства”.
На 38 % будет сокращена поддержка всех сфер промышленного производства; ликвидируется статья 63, защищенная по оборонному заказу;
завершается деятельность научно-исследовательских институтов; не выполняются федеральные законы по финансированию науки и образования
(в бюджете закладываются объемы финансирования менее установленных законами квот, соответственно 4 и 3 % от расходной части бюджета).
Особую тревогу вызывает системное уничтожение конверсируемых предприятий: в 1993 году конверсируемые предприятия получили 67 % от
предусмотренных программой средств; в 1994 году всего 13 %; в 1996 году финансирование не начиналось. Проектом предусматривается
значительное сокращение финансирования ракетостроения. Почти на 40 % сокращаются инвестиции, на 27 % уменьшается государственная
поддержка сельскохозяйственного комплекса. Не предусматривается надлежащей индексации зарплаты, пенсий, стипендий. Прогнозная часть
бюджета не обеспечивается его реальными механизмами.
Изменение налоговой системы, по мнению Комитета, “не увеличивает доходную часть, но действует наоборот”. На это направлена отмена льгот
по сбору налогов на жилищное строительство, сомнительным является реальность получения доходов за счет уменьшения на 2 % налогов на
прибыль. Не реальными являются предложения бюджета по его 3-процентному дефициту от ВВП. По мнению экспертов с учетом не прописываемых
в отчетах правительственных долгов в консолидируемом бюджете РФ он достигает 50 %.
Эксперты утверждают, что Правительство не привлекает в бюджет огромные массы возможных средств (теневая экономика до 27 % ВВП,
золото, драгоценные камни и прочее). В результате ГД решила, что представленный Правительством в нижнюю палату парламента России проект
бюджета на 1997 год “не соответствует Федеральным законам, Конституции страны и Посланию Президента РФ”, поэтому должен быть отклонен и
отправлен на доработку.
К сожалению, с этим сложно не согласиться. Действительно, вследствие бесконтрольного падения доходной части бюджета РФ единственным
выходом правительства для балансирования бюджета стало сокращение расходной части последнего, что не отвечает современной ситуации, когда
для поднятия экономики народному хозяйству прежде всего нужны правильно простроенные инвестиционные программы. Так, проект федерального
бюджета на 1997 год свидетельствует, что никаких изменений в социальной политике правительства даже не намечается: расходы на социально-
культурную сферу составляют 12 % (без науки 9,2 %), что даже меньше, чем в 1996 году. При этом правительство утверждает, “что в проекте
бюджета предусмотрено приоритетное финансирование расходов на науку, культуру, медицинское и социальное обслуживание, образование”
[Совместное заявление председателей комитетов Государственной Думы, представляющих культурную сферу, от 15 октября 1996 года].
Все это означает, что бюджет РФ снова не будет принят в надлежащие сроки, а его основной целью будет решение проблемы, как
продержаться еще один год. Данные вопросы, естественно, не остались без внимания МВФ и также стали одной из причин задержки кредита.
Директор-распорядитель МФВ Мишель Камдессю сообщил, что очередной транш по предоставленному России Международным валютным фондом
кредиту в 10,1 млрд. долл. может быть осуществлен к концу этого года. Однако он подчеркнул, что ежемесячный транш в 340 млн. долл. будет
предоставлен после того, как эксперты МВФ оценят предпринятые Россией меры по улучшению сбора налогов, а также данные, показывающие,
возросли ли налоговые поступления в бюджет.
В интервью газете американских деловых кругов “Уолл-стрит джорнел” директор-распорядитель МВФ заявил, что Россия отвечает финансовым
критериям для получателей кредита. Однако, заметил Камдессю, Россия добивается этих результатов путем сокращения расходов, а не улучшением
в области сбора налогов. В результате, добавил он, правительство не может выполнить обещания по выплате зарплат и пенсий, что чревато риском
социальных возмущений в стране. В этой связи особый интерес представляет недавно “рассекреченная” записка А. Лившица на имя В. С.
Черномырдина. В документе говорится, что в связи с недопоступлением средств в доход федерального бюджета за прошедший период октября
текущего года сложилась критическая ситуация с финансированием расходов, предусмотренных бюджетом и предварительным распределением на
текущий месяц.
За период с 1 по 15 октября текущего года на счет доходов федерального бюджета поступило ресурсов в объеме немногим более 8,9 трлн.
рублей, за счет которых профинансировано расходов в размере 36,3 % от лимита, утвержденного на октябрь. Таким образом, 66,3 % всех ресурсов
поступило по операциям, не относящимся к сфере ответственности Государственной налоговой службы и Государственного таможенного комитета.
Поступление средств в виде налогов и платежей, контролируемых органами Госналогслужбы и Государственного таможенного комитета, на
счет доходов федерального бюджета составило лишь около 3,0 трлн. рублей, что составляет 16,5 % от задания, установленного этим органам
распоряжением Правительства. В случае сохранения указанной тенденции бюджет в октябре текущего года недополучит средств от налогов и
платежей, контролируемых Государственной налоговой службой, в сумме 7,3 трлн. рублей или 52 % от утвержденного задания и от ресурсов,
поступление которых контролируется Государственным таможенным комитетом около 0,5 трлн. рублей, соответственно 20 %.
|